如何构筑一个能够顺利实现由传统的农村社会向现代城市社会转变的理论支持系统，特别是探索出推动城镇化进程中发挥独特功能的小城镇发展之路，是我国农村改革的长远课题。对此，我们不仅要从理论上加以探讨，更要深入实践，善于总结和发现在城镇建设中的成功案例，以有力的促进小城镇的健康发展。位于伏牛山区的河南省西峡县，近几年来，坚持“中心突破、沿线布局、重点推进、产业支撑”的小城镇发展思路，着力引导各类生产要素向城镇集聚，实现了小城镇建设的创新模式，成为“全国文明小城镇建设示范县”。

一、西峡县小城镇发展的状况

西峡县地处于伏牛山区，是豫、鄂、陕三省边界处的一个山区县，县域总面积达3454.7平方公里，其中耕地面积仅有23万亩，山坡面积452万亩，森林覆盖高达78.6%，辖10个乡8个镇，297个行政村，总人口42万。境内盛产中药材，水资源丰富，是国家确定的南水北调中线工程丹江水库的入口地带，有国家批准的万亩国家级森林公园，被河南省定为“南水北调中线工程之源头特殊功能保护区。境内的恐龙蛋化石群，被联合国教科文组织誉为“恐龙之乡”。宁西铁路和交通运输大动脉312、209、 311国道穿境而过，豫48省道公路在县城附近与312、311国道线交汇。全县建制镇由1995年的2个发展为8个，占乡镇总数的45%，其中已建成国家试点镇1个，省级重点镇1个，市级重点镇3个，星级城镇6个，城区总面积由1995年的不足5平方公里扩大到26.3平方公里，城镇化率达63%，分别高于河南省、南阳市平均水平的16.7%和19.9%。

二、依据县情，实施绿色城镇体系建设规划

1、科学决策，确立绿城理念。针对小城镇建设中普遍存在的问题，明确提出实施建设绿色城镇体系的理念，并制定了《西峡县绿色城镇体系建设规划纲要》。目标是建设人与自然和谐共生的小城镇建设模式，其内涵是生态系统不断优化，生产过程与生态系统和谐相融，社会经济持续增长，人居环境清洁舒适，即在自然层面上强调小城镇建设与自然环境的和谐共生；在文化层面上，强调小城镇的特色、风貌、品位的完美与提高。用生态经济理念指导生产与消费活动，力求在小城镇发展过程中“少一点输入输出，多一点循环”。

2、点轴结合，构建绿色城镇体系。西峡县小城镇建设，充分体现了城镇体系的基本特性，城镇布局除了具有整体性和等级层次性同时，整个城镇体系具有动态的观念，体现了“点—轴”空间系统模式。

西峡县绿色城镇总体布局充分体现了新的时代观念：改变人口和产业相对分散的状况，建设重点逐步转向县城和中心镇的同时，进一步加强全县范围的生态环境保护、依据等级规模原则合理布局。在县境内依托交通道路系统呈渐进式扩散及点—轴空间结构系统。一是坚持以县城为中心点，以宁西铁路和国道线为城镇主要发展轴，依托伏牛老界岭自然保护区为主要绿色屏障，沿主发展轴和次发展轴道路两侧布镇，以绿色乔木和经济林共同组成西峡绿色经济通道及绿色发展轴。以县城为中心，形成市区—郊区—中心镇—一般镇—中心村的绿色城镇体系。

3、独具匠心，创建景观走廊。城镇体系的景观走廊使城镇与乡村浑然一体。主要有：绿色城镇走廊：沿312国道线、宁西铁路两旁进行绿化，两个主要城镇设计进入景观标志。另外向走廊两旁纵伸25—50米左右的经济林绿化带。绿色山水走廊：即县城—双龙—太平镇走廊。依托沿途的水库—河滩—溪水—青山等山水景观，开辟山水旅游线路，营造了迷人的自然山水走廊；道路两旁的村镇建筑物，具有古朴典雅的风格。绿色山野走廊：即县城—双龙—米坪—桑坪镇走廊。以真实山野自然特色为景观，营造出了“山路蜿蜒，野趣横生”的意境。

4、各具特色，八小镇呈现独特魅力。西峡县每一个小城镇建设更是突出特色，充分体现了一城一策、一景一格式的发展建设思路。县城中心城镇充分体现了山城、水城、绿城和现代化新城的特色。周边城镇因地制宜，因城而异，个个呈现独特的魅力。具有四种类型：城郊结合型；产业凝聚型； 市场带动型； 通道开发型；城镇区内规划在功能分区、用地比例和人口发展等问题上协调一致。工业园区，设施完善，井然有序；绿色共享区绿色通道畅通，立体绿化初具规模；居住区开阔舒畅，以多层建筑为主，既节约了土地也为人口集聚提供了生活空间，同时为建立新型城镇人际亲缘关系奠定了基础。

三、建立产业经济发展与小城镇建设的互动机制

1、强化特色意识，坚持把培育特色产业作为小城镇发展的基础。西峡县素有“绿色王国”、“中草药王国”和“猕猴桃之乡”之美称。这种县情决定了小城镇的发展必须以特色产业为依托，靠产业促“城”。根据市场需求，在比较优势中逐步筛选出“菌果药” 作为县域经济发展的三大主导产业。在产业的布局上，该县在312、311两条国道和豫48线省道两侧布局了以猕猴桃为主的果药经济带、香菇为主的果菌经济带和以山茱萸为主的药菌经济带，并在三大经济带上建设了11个重点小城镇（含乡），使小城镇与特色产业基地连成一体。

2、准确定位，坚持小城镇建设与县域经济发展的有机结合。把小城镇建设放在县域经济的大局中定位，视小城镇建设作为一个新的经济增长点来抓：坚持造城与造林相结合；造城与造“市”相结合；造城与造厂相结合；造城与造景相结合，促进旅游快速发展；造城与管城相结合，以管促建、建管同步，使城镇建设同城镇管理相得益彰。

3、强化经营战略，以经营的理念推进小城镇体系快速发展。围绕菌果药三特色产业建设的8个小城镇，镇区扩大，人口增加，呈现勃勃生机。同时，小城镇的兴起不仅拉长了特色产业链条，还把分散在农民手里的钱聚集起来，出现了人口、资金顺着经济流向，向重点镇集聚的趋势。

4、拉大产业链条，培育加工、贮运、销售等为一体的小城镇发展功能。在“菌果药”三大特色产业扩规模、建基地的同时，西峡县针对不同产业的发展状况和小城镇建设的需要，发挥县域经济的综合优势，通盘考虑农产品生产、加工、贮运、销售等环节的联合和产业链条的延伸，以产业兴“城”，靠流通活“城”，适时引导生产要素向小城镇集聚。培育龙头企业；建市场；搞加工；抓贮运；创名牌；促销售。　

四、政策驱动，制度创新

1、户籍制度的创新。一是下放户口审批管理权限，对农民申请进镇，可由镇派出所审批城镇居住户口，报县公安局登记备案；二是降低入城门槛放宽农民进镇条件，取消小城镇户口指标限制，凡在小城镇具有稳定职业、稳定收入和合法固定住所的人员只要本人申请，就可以办理落户手续；禁止对进镇落户的农民收取或变相收取城镇增容费和基础设施建设配套费，使其到享受城镇居民同等权利和义务；三是放宽农转非户口的条件，凡小城镇所有在地的村民，人均不足一分耕地的均可申报办理农转非。　

2、就业政策的创新。打破行政区划界限，尊重投资主体的理性选择。准允投资商人根据市场信号及朋友、邻居的实践，对在农业或在城镇就业的比较利益中做出选择；尊重投资主体依法招纳职工，不受地域和行政区划的限制；较好地实现了农村有知识和技能的青年的合理流动；同时，加大用工监督力度，公开依法招工，并相应提供保障制度；对城镇下岗职工实现再就业培训。

3、土地制度创新。一是控制小城镇建设占用耕地，盘活存量土地，挖掘非耕地资源，实现土地的动态平衡，等量置换；二是规划区的土地的出让，政府统一垄断经营，拍卖出让的收入全部返还乡镇，用于城镇基础设施建设；三是鼓励挖掘非耕地资源，严格控制分散建厂用地及城镇居民分散建房宅基地的审批，严禁新批零散宅基用地；发展适应的高层建筑，提高土地使用价值；放宽进镇落户农民的土地承包政策，允许对其原有承包地继续拥有承包权，允许对承包耕地采取代耕、出租、入股、转让等方式进行经营，并继续承担相应权力和义务；对不愿保留的，可以收回土地转包，建立农民承土地使用权的统转机制，促进土地规模经营和农业现代化。

4、融资机制创新。西峡县把城镇建设作为政府最大的资源，采用灵活的投资机制，扩大资金来源，大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，供电、供水、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分公共福利事业，采取“谁投资、谁开发，谁经营、谁受益”的原则，鼓励其企业、个人及外来资金以多种形式参与建设、经营和管理，使其产业化。坚持以地生财养城建、民间投资搞城建和项目驱动带城建的发展方针经营小城镇、发展小城镇。

5、社会保障及公益事业制度的创新。其主导思想是要将进城的农民按职业类别分别纳入相应的保障对象之中，并逐步建立一套有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。发展公益事业，完善城镇功能。努力营造高效廉洁的政务环境；真正做到让投资者放心，经营者安心，居民生活舒心；发展公益事业，特别是基础教育、公共医疗卫生保健等。　

五、西峡小城镇建设展望

1、调整乡镇行政区划，促进企业的集聚和小城镇的规模发展。调整乡域行政区划，以条件较好的中心镇为中心，进行乡镇行政合并，促进民间小企业生产要素能够在相对较大的范围内流动，是促进小城镇的规模化发展的必然选择。

2、加大内生型生产要素的培养。应进一步加大人才开发力度，形成洼地效应和能人回流机制，这是保持高速发展的关键。强化城镇居民文化建设，打破传统的人际关系亲缘观念，建立新型的市民关系，促使新进城的居民安心生活，成为永久性居民。

3、加快工业园区建设步伐,实现民营个体企业向城镇集聚。对现在的农村工业发展格局进行改造，加快城镇工业园区发展，以更加优惠的政策，使“村落经济”实体向城镇集聚，推动农村工业向现代工业转化，为西峡县实现农村城镇化奠定基础。